党的十九届四中全会是中国共产党站在“两个一百年”奋斗目标历史交汇点上召开的一次十分重要的会议，是在新中国成立70周年之际、中华民族处于伟大复兴关键时期召开的一次具有开创性、里程碑意义的会议。在中国共产党的历史上，首次用一次中央全会专门研究国家制度和国家治理问题并作出决定，深刻阐明了坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的重大意义、总体要求、总体目标、重点任务、根本保证，体现了我们党对共产党执政规律、社会主义建设规律、人类社会发展规律的认识和把握达到了新的高度。全会系统总结了中国国家制度与国家治理体系的发展成就和显著优势，强调长期保持并不断增强这些优势，是新时代坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力的根本方向。如何将制度优势更好地转化为国家的治理效能，这既是一个重大的理论问题，也是一个重大的实践问题。

　　制度优势的发挥是彰显治理效能的重要密码

　　制度优势是一个国家的最大优势，制度竞争是国家间最根本的竞争。党的十九届四中全会审议通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家制度和治理能力现代化若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)，第一次系统概括了我国国家制度和国家治理体系13个方面的显著优势，涵盖了国家制度和治理体系的各领域各方面，揭示了国家制度运行和治理实践的内在逻辑，是我们坚定“四个自信”的基本依据。这些显著优势是我们党领导人民创造出经济快速发展和社会长期稳定两大奇迹的根本保障，是中国特色社会主义事业取得辉煌成就的“制度密码”和“治理密码”。

　　新中国成立70年来，我们通过坚持和发挥国家制度和国家治理体系的显著优势，确保了政治稳定、经济发展、文化繁荣、民族团结、人民幸福、社会安宁、国家统一，国家治理效能得到明显提升。经济建设方面，通过坚持以经济建设为中心，大力推进高质量发展，国内生产总值2018年达到90.6万亿元，主要农产品产量跃居世界前列，建立了全世界最完整的现代工业体系。政治建设方面，通过发展社会主义民主政治，党和国家领导体制日益完善，全面依法治国深入推进，中国特色社会主义法律体系日益健全，人民当家作主的制度保障和法治保障更加有力。文化建设方面，通过发展社会主义先进文化，加强社会主义精神文明建设，培育和践行社会主义核心价值观，传承和弘扬中华优秀传统文化，全民族理想信念和文化自信不断增强。社会建设方面，通过在发展中保障和改善民生，全面推进幼有所育、学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居、弱有所扶，不断改善人民生活、增进人民福祉。生态文明建设方面，通过保护环境和节约资源，生态文明制度体系加快形成，主体功能区制度逐步健全，节能减排取得重大进展，重大生态保护和修复工程进展顺利。党的建设方面，通过加强和改善党的领导，持续推进党的建设新的伟大工程，保持了党的先进性和纯洁性。这些伟大成就的取得，充分反映了中国国家制度的优势和治理效能。

　　制度集成的完备是制度优势转化为治理效能的重要支撑

　　坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化，是新时代党和国家的一项重大战略任务。把制度优势更好转化为国家治理效能，再通过治理效能展示制度优势，是实现国家治理现代化的必然要求。围绕如何把制度优势更好地转化为治理效能这个重大问题，《决定》第一次系统提出了“十三个坚持和完善”的重要任务，概括勾勒出中国特色社会主义制度的总集成，描绘了实现“中国之治”的光明前景。

　　“十三个坚持和完善”不仅把中国特色社会主义制度中起四梁八柱作用的制度明确为根本制度、基本制度、重要制度，而且还在统筹顶层设计和分层对接、制度改革和制度运行上提出了多重统一、上下衔接的具体要求。中国特色社会主义制度是由多个领域、多个部门、多个单项制度有机构成，相互衔接、相互支撑、运行有效的制度体系。实践中国特色社会主义的过程，也就是中国特色社会主义制度体系不断探索和完善的过程，以党的十八届三中全会和党的十九届四中全会为重要标志，我国制度建设的内容和措施已经呈现出体系化、整体化的新特征，已经进入到系统集成的新阶段。这对顶层设计全面深化改革提出了更高的要求，对改革的系统性、整体性、协同性提出了更高的目标，相应地做好建章立制、构建体系的任务也更加繁重。新时代谋划全面深化改革，必须以坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化为主轴，深刻把握中国发展要求和时代潮流，把制度建设和治理能力建设摆在更加突出的位置，继续深化各领域各方面体制机制改革，推动各方面制度更加成熟更加定型，推进国家治理体系和治理能力现代化。具体来说，一要毫不动摇地坚持和巩固中国特色社会主义制度。中国特色社会主义制度是一个严密完整的科学制度体系，包括根本制度、基本制度、重要制度三个层面，其中具有统领地位的是党的领导制度。我们推进各方面制度建设、推动各项事业发展、加强和改进各方面工作，都必须坚持党的领导，自觉贯彻党总揽全局、协调各方的根本要求。中国特色社会主义根本制度、基本制度、重要制度，是对党和国家各方面事业作出的制度安排。我们无论是编制发展规划、推进法治建设、制定政策措施，还是部署各项工作，都要遵照这些制度，不能有任何偏差。二要统筹顶层设计和分层对接，统筹制度改革和制度运行。由于制度体系和治理体系的内容十分广泛，相互之间的关系十分复杂，而且所有的制度都要保持统一性和规范性，因此，所有的制度体系和治理体系都必须有顶层设计，统一执行，不能随意妄为、自行其是。与此同时，每一项制度设计都需要各个层面无缝对接，使之既符合全局要求，又适应具体实际，上接顶层，下接基层，立得住、行得通，真管用、效果好，真正发挥制度和治理的效率和效果。这就要求我们要对应实现“两个一百年”的奋斗目标，分步实施，逐项推进，厘清顶层设计与分层对接的融合点，找准制度改革与制度运行的连接点，不断探索制度集成系统的生成方式，逐渐构建系统完备、科学规范、运行有效的制度体系，推动各方面制度更加成熟更加定型。三是坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化，是一项全局性的任务，必须在党中央统一领导下进行，科学谋划、精心组织、远近结合、整体推进，确保所确定的各项目标任务全面落实到位。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央立足改革全局，以更大政治勇气和智慧，坚持把重大制度改革放在突出位置，下大气力抓实抓好对党和国家工作大局有重大影响的制度建构。加强顶层设计和统筹谋划，更加注重系统集成、协同高效，打出一系列改革“组合拳”，使各项改革相得益彰，发生“化学反应”，不断把制度优势转化为治理效能，把坚持和完善中国特色社会主义制度推向了新高度。新时代谋划全面深化改革，与时俱进完善和发展中国特色社会主义制度和国家治理体系，必须是各领域改革的联动和集成，使国家的根本制度、基本制度、重要制度及具体制度形成科学合理的制度集成体系，产生强大的制度合力，释放持久的治理效能，确保国家长治久安。

　　治理体系的优化是制度优势转化为治理效能的重要基础

　　“制度”和“治理”是国家治理体系的两个重要组成部分，其综合化最能体现国家治理体系的本质特征，优化国家治理体系能够为彰显制度优势和释放治理效能拓展空间。需要从几个维度来把握和优化。一是从治理主体维度看，习近平总书记强调：事在四方，要在中央。在国家治理体系的大棋局中，党中央是坐镇中军帐的“帅”，车马炮各展其长，一盘棋大局分明。《决定》指出：“完善党和国家机构职能体系，把党的领导贯彻到党和国家所有机构履行职责全过程，推动各方面协调行动、增强合力。”制度的有效执行不仅需要坚持党的领导，也需要人大、政府、政协、监察机关、审判机关、检察机关、武装力量、人民团体、企事业单位、基层群众自治组织、社会组织等治理主体在制度执行中尽职履职、协调行动、增强合力，形成各治理主体之间的全面协同力，充分彰显我国国家制度和国家治理体系的整体效能。二是从治理空间维度看，涵盖基层治理、地方治理、国家治理、周边治理、全球治理等不同范围，不仅各成体系，而且相互制约。各个制度体系如何优化，不同的治理空间如何衔接，尤其是在操作层面如何形成切实管用的具体办法和落实措施，这些需要进行深入研究和思考。三是从治理方式维度看，包括系统治理、依法治理、综合治理、源头治理，这是把我国的制度优势转化为治理效能的重要方式。系统治理，要求从整体上认识和把握治理的各要素和各层级以及它们之间互联互动的关系，运用系统性原则和方法，加强顶层设计，统筹考虑、妥善处理国家治理在各领域、各方面、各环节的需求，进行系统性的改革和创新，提高治理的有效性。依法治理，是依法治国对治理实践的必然要求，运用法治原则和方法，保证治理的各项工作都依法进行，在治理过程中，必须运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定。综合治理，是多个部门和组织联手、运用多种方法手段对某一领域或某一专项工作开展治理，不仅要注重整体性，还要求各方面互相配合，坚持治理工作的整体推进和重点突破相结合，许多领域难点热点问题的治理就需要综合治理，如果只靠政法公安部门，单纯运用惩罚手段，很难取得整体效果，必须依靠法律、政治、经济、行政、教育、文化等多部门联合行动，也必须运用打击、防范、教育、管理、改造等多手段方能奏效。源头治理，就是对治理对象要抓住其本源问题进行彻底整治，不但要治标，更要治本，注重从源头抓起，齐抓共管。

　　治理能力的提高是制度优势转化为治理效能的重要保障

　　制度的生命力在于执行。制度执行得好不好，关键是治理能力强不强。从这个角度来看，制度执行越有力，治理能力越有效，治理效能越充分，制度优越性就越能彰显。习近平总书记指出：“要强化制度执行力，加强制度执行的监督，切实把我国制度优势转化为治理效能。”《决定》对加强各项制度的执行提出了具体要求，如“严格执行向党中央请示报告制度”“形成党的中央组织、地方组织、基层组织上下贯通、执行有力的严密体系”“强化决策执行、评估、监督”“健全强有力的行政执行系统，提高政府执行力和公信力”，等等，释放了着力加强制度执行的强烈信号。

　　提高治理能力，加强制度执行，需要从以下几个方面着手。一是提高制度执行力，既要靠制度本身的约束力、强制力，也要靠各方面的监督检查，切实把执行制度变为人们的自觉行动。必须构建全覆盖的制度执行监督机制，把制度执行和监督贯穿区域治理、部门治理、行业治理、基层治理、单位治理的全过程，确保制度时时生威、处处有效。还要通过党内监督、人大监督、民主监督、行政监督、监察监督、司法监督、审计监督、社会监督、舆论监督等各类监督渠道，加强对制度执行的监督，促进严格遵守和执行制度，加快形成以制度为行为准绳的浓厚氛围，确保把我国制度优势更好转化为国家治理效能。二是提高制度执行力，要强化领导干部的制度意识，发挥表率作用。《决定》要求，“各级党委和政府以及各级领导干部要切实强化制度意识，带头维护制度权威，做制度执行的表率，带动全党全社会自觉尊崇制度、严格执行制度、坚决维护制度”“政者，正也。子帅以正，孰敢不正。”领导干部要带头执行制度，维护制度权威，要求别人、下级做到的，自己首先做到，严格按制度办事，按制度行使权力，不做选择、不搞变通、不打折扣。要带头捍卫制度，坚持原则、敢抓敢管，坚决同违反制度、破坏制度的行为作斗争，在涉及制度层面的大是大非问题上，旗帜鲜明、立场坚定、毫不含糊。三是提高制度执行力，要提高运用制度履行职责的能力和水平。《决定》要求，“通过加强思想淬炼、政治历练、实践锻炼、专业训练，推动广大干部严格按照制度履行职责、行使权力、开展工作，提高推进‘五位一体’总体布局和‘四个全面’战略布局等各项工作能力和水平”。执行制度，既要政治过硬，也要本领高强。要把制度执行与学习贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想结合起来，与巩固拓展“不忘初心、牢记使命”主题教育成果结合起来，与做好当前工作、谋划未来部署结合起来，增强学习本领、政治领导本领、改革创新本领、科学发展本领、依法执政本领、群众工作本领、狠抓落实本领、驾驭风险本领，发扬斗争精神，增强斗争本领，在贯彻执行制度中不断提高各项工作的科学化专业化水平。同时，要建立健全制度执行的激励和问责机制，各级组织部门要把制度执行力作为干部选拔任用、考核评价的重要依据，让严格执行制度、善于在制度轨道上推进事业者上，让违背制度、破坏制度者下，树立鲜明用人导向。

　　评估体系的健全是把制度优势转化为治理效能的重要手段

　　制度是否优越和成熟，是否巩固和完善，是否成型和先进，归根到底，要由治理的效能来说话。那么，究竟用什么手段来评估制度的治理效能?习近平总书记指出：“推进国家治理体系和治理能力现代化，就是要适应时代变化，既改革不适应实践发展要求的体制机制、法律法规，又不断构建新的体制机制、法律法规，使各方面制度更加科学、更加完善，实现党、国家、社会各项事务治理制度化、规范化、程序化。”习近平总书记还提出了把“八个能否”作为评价国家制度是不是民主的、有效的主要尺度。这“八个能否”是：国家领导层能否依法有序更替;全体人民能否依法管理国家事务和社会事务、管理经济和文化事业;人民群众能否畅通表达利益要求;社会各方面能否有效参与国家政治生活;国家决策能否实现科学化、民主化;各方面人才能否通过公平竞争进入国家领导和管理体系;执政党能否依照宪法法律规定实现对国家事务的领导;权力运用能否得到有效制约和监督。“三化”和“八个能否”是评价把制度优势转化为治理效能的重要依据。我们要坚持问题导向、目标导向和效果导向相统一，根据总体目标和总体要求，与国家现代化总进程相协调，与坚持和完善中国特色社会主义制度相匹配，围绕党、国家、社会各项事务治理的“三化”和“八个能否”的要求，着力构建国家治理效能理论，研究构建国家治理效能的评估标准和评估体系，实时动态对国家治理效能作出综合评估，针对操作过程中存在的问题及时整改，把治理成本风险降至最小，把治理效益效果增至最大，实现治理效能最大化，全面实现国家治理体系和治理能力现代化，使中国特色社会主义制度更加巩固、优越性充分展现。

(作者系 云南省社科院党组书记、院长、研究员 何祖坤)